Mercado Imobiliário

O Plano Diretor de Porto Alegre e o direito à cidade

30/10/2025 Compartilhar

"A recente catástrofe climática que submergiu Porto Alegre não pode ser dissociada do debate sobre a revisão do seu Plano Diretor" - Foto: Gustavo Mansur/Palácio Piratini

As discussões sobre a revisão do Plano Diretor de Porto Alegre evidenciam uma disputa entre dois projetos de cidade: um voltado à lógica de mercado e outro comprometido com o direito à cidade. Esse direito, cada vez mais ameaçado e restrito para a maioria da população, diz respeito, segundo Lefebvre (2011), à possibilidade das pessoas acessarem e usufruírem dos espaços urbanos, dos serviços públicos, do direito à participação nas decisões urbanas, da infraestrutura (moradia adequada, por exemplo), da mobilidade urbana, segurança e da vida social e cultural da cidade de forma igualitária e digna. O presente texto busca refletir sobre o processo de revisão do Plano Diretor da cidade a partir de uma perspectiva de assegurar o efetivo direito à cidade para todas as pessoas que residem nela. 

O governo de Sebastião Melo tem encaminhado um processo de revisão do Plano Diretor que incentiva a fragilização das discussões efetivamente democráticas, e tem um viés tecnocrático-mercadológico e neoliberal em sua concepção de que os espaços públicos devem ser privatizados. A retórica de “modernização” e “desburocratização” (Prefeitura de Porto Alegre, 2023) mascara uma agenda de flexibilização de normas ambientais, ampliação de índices construtivos e incentivo a grandes empreendimentos imobiliários, especialmente em áreas estratégicas como o 4º Distrito. Essa orientação reflete o que David Harvey (2008a), em O direito à cidade, chama de “acumulação por espoliação” — quando o espaço urbano é apropriado pelo capital financeiro e pela especulação, em detrimento das necessidades coletivas. 

A exclusão das comunidades periféricas e de grupos vulneráveis do debate sobre o Plano Diretor representa uma ruptura com a tradição democrática de Porto Alegre, marcada pela experiência do Orçamento Participativo (AVRITZER, 2002). A cidade que um dia foi referência mundial em participação popular hoje enfrenta um processo de centralização e despolitização das decisões urbanísticas. Como aponta Ermínia Maricato (2011), em O impasse da política urbana no Brasil, o planejamento urbano brasileiro frequentemente serve aos interesses de elites econômicas, produzindo uma cidade para poucos e negando direitos fundamentais, como a moradia e o transporte acessível. Além disso, a transformação de áreas centrais em zonas de revitalização tende a produzir processos de gentrificação (ROLNIK, 2015), nos quais populações de baixa renda são expulsas para regiões periféricas sob a justificativa de “requalificação urbana”. Em Porto Alegre, a valorização do 4º Distrito e do Centro Histórico segue essa lógica, beneficiando o mercado imobiliário e fragilizando o tecido social e cultural local.

Uma análise crítica do atual debate sobre o Plano Diretor, portanto, evidencia a urgência de resgatar a dimensão política e social do planejamento urbano. Garantir o direito à cidade implica assegurar mecanismos efetivos de participação, combater a mercantilização do território e reconhecer a centralidade da vida urbana plural. Como lembra Lefebvre (2011), a cidade deve ser um espaço de encontro, criação e diversidade — não um produto de consumo, mas uma obra coletiva em permanente construção. Como afirma Harvey (2014, p. 28), o direito à cidade é muito mais do que um direito de acesso individual ou grupal aos recursos que a cidade incorpora: é um direito de reinventar a cidade mais de acordo com nossos mais profundos desejos. Além disso, é um direito mais coletivo do que individual, uma vez que reinventar a cidade depende inevitavelmente do exercício de um poder coletivo sobre o processo de urbanização.

Porto Alegre se torna cidade-mercadoria

A grande virada de rumo de uma Porto Alegre voltada à participação social para uma cidade-mercadoria começou a ser implementada a partir da administração municipal, em 2017. Como ensina Carlos Vainer (2009), a cidade-mercadoria é o resultado buscado pelo planejamento estratégico, que traz a competitividade, como a nova questão urbana. Além disso, Vainer denuncia o quase total comprometimento com esta estratégia, por agências de cooperação e instituições multilaterais, tais como a Agência Habitat das Nações Unidas, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Mundial.

Ainda segundo Vainer, a ideia que se alastra entre os neoplanejadores urbanos é de que “a cidade é uma mercadoria a ser vendida, num mercado extremamente competitivo, em que outras cidades também estão à venda” (VAINER, 2009, p.79). E, para isso, os especialistas em marketing urbano avaliam as características da cidade e o tipo de consumidor que seria sensível àqueles atributos locais oferecidos ou que possam ser oferecidos, em geral, insumos necessários ao capital transnacional.

Neste contexto, faz sentido o interesse tão grande, tanto do estado quanto do município, em trazer e manter o South Summit, investindo recursos, fornecendo lugares estratégicos e providenciando toda a infraestrutura necessária para o evento. E também se entende o porquê de o 4° Distrito ter tido inspiração na estratégia utilizada em Barcelona, com a consultoria dos catalães, tornando-se uma região com diretrizes próprias, apartadas do Plano Diretor, possibilitando maior flexibilização de regras, inclusive as relativas à proteção do patrimônio cultural.

A mesma segmentação é identificada no Centro Histórico, que teve seu regimento urbano determinado por lei específica para a área, possibilitando a construção de edificações na orla e liberando a altura dos prédios a serem edificados. Por fim, não por coincidência, trata-se de duas regiões delimitadas pela orla do Guaíba, área de expressivo valor comercial e dotada de um cenário idílico frequentemente explorado pelo mercado imobiliário como elemento de valorização e atratividade.

Nesse contexto, a revisão de um plano Diretor transforma-se em um terreno de disputa entre aqueles que se orientam pelas diretrizes de uma cidade democrática e inclusiva, e aqueles que defendem uma visão de “cidade atrativa, competitiva e sustentável” — nas palavras do secretário Germano Bremm, titular da Secretaria Municipal do Meio Ambiente, Urbanismo e Sustentabilidade (Smamus) de Porto Alegre, em entrevista ao jornal Correio do Povo —, sendo o termo sustentável habitualmente incorporado ao discurso como forma de estimular e justificar a comercialização dessa “mercadoria”. É no âmbito desta disputa que se observa como o mercado, através do Estado, tem uma ascendência enorme no direcionamento da revisão, regulando relações sociais e espaciais, impactando diretamente na forma como o espaço urbano é planejado, produzido e gerido.

Esta leitura do processo atual revisão do plano pode ser entendida como uma manifestação do neoliberalismo na produção da cidade, de forma a atingir toda complexidade que a caracteriza. É um processo no qual o Estado tem um papel fundamental, que se estende para além de sua diminuição nas ações que buscam o interesse social e das privatizações rotineiramente propostas. Como explicam os pesquisadores franceses Dardot e Laval, hoje trata-se de um “Estado-empresa”, sendo que as necessidades e “lógicas das empresas privadas comandam diretamente as agendas do Estado” (2016, p.273):

“[…] os Estados não têm mais que um papel de subordinado ou assistente  e interiorizar suficientemente esse papel para não terem mais condições de definir políticas sociais, ambientais e científicas sem a concordância – ainda que tácita – dos oligopólios.” (Dardot e Laval, 2016, p. 276).

É o que se tem visto nos processos de discussão do plano diretor de Porto Alegre, sob inúmeros aspectos, a começar pela total ausência de previsão de medidas urbanísticas para enfrentamento de enchentes, o que é alarmante, tendo em vista a tragédia ocorrida no estado em 2024. Isso contraria o Estatuto da Cidade, no que diz respeito à lista de inserção de elementos obrigatórios em planos diretores dos “municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos”. (Brasil, 2001, art. 42-A).

Omissão com o meio ambiente

No que diz respeito às questões de meio ambiente, a omissão também é observada. Conforme o Estudo Técnico-jurídico do Centro De Apoio Operacional Da Ordem Urbanística e Questões Fundiárias (CAOMA) do Ministério Público do Rio Grande do Sul, sobre a minuta de plano diretor apresentada pela Prefeitura Municipal de Porto Alegre, não existem regulamentações específicas que disciplinem de forma clara as áreas de preservação permanente, os espaços verdes, os parques lineares, os jardins de chuva ou outras soluções baseadas na natureza. O que se observa são diretrizes genéricas, desprovidas de força normativa real e sem efeitos jurídicos concretos (Mello, 2025).

A recente catástrofe climática que submergiu Porto Alegre não pode ser dissociada do debate sobre a revisão do seu Plano Diretor. Pelo contrário, ela expõe de forma trágica a falência do modelo de “cidade-mercadoria” e revela que a ausência de medidas para o enfrentamento de enchentes não é uma mera omissão, mas uma escolha política deliberada, alinhada a uma visão neoliberal de desenvolvimento urbano. A tragédia foi, portanto, o resultado funcional de um projeto que prioriza o lucro em detrimento da vida.

Junte-se a isso, o sucateamento estratégico dos serviços e bens públicos, instrumento frequentemente utilizado para justificar a privatização. A falha do sistema de proteção contra cheias, construído na década de 1970, não decorreu de sua obsolescência, mas de um processo crônico e documentado de desinvestimento e negligência. E, paradoxalmente, a proposta de revisão do Plano Diretor, que deveria ser a principal ferramenta para construir uma cidade mais resiliente, insiste em um modelo que agrava as vulnerabilidades.

Para atender melhor às demandas da indústria da construção civil, as normas sobre o regime urbanístico e parâmetros urbanísticos foram retirados do Pplano Diretor. Por exemplo, o coeficiente de aproveitamento, que traduz a relação entre a metragem do terreno e o tamanho do que se pode construir nele, tem previsão expressa no Estatuto da Cidade, para que conste no Plano Diretor. De acordo com o município, estas normas estarão em outra lei, a Lei de uso e ocupação do solo, que também será revista. Com isso, a flexibilização para as necessidades das edificações fica facilitada, uma vez que a lei do plano diretor é, por definição constitucional, o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (artigo 182, § 1º, CF) e, portanto, mais rígida (Mello, 2025).

Não só as regras urbanísticas foram flexibilizadas: as normas de proteção ao ambiente natural também sofreram a pressão da lógica neoliberal. Tome-se como exemplo, a ausência de zoneamento ambiental obrigatório e de mapeamento de áreas prioritárias para biodiversidade e de risco (hidrológico/geotécnico). Ou seja, a proposta de revisão feita pelo município não incorpora mapeamento de áreas suscetíveis a deslizamentos, inundações ou movimentos de massa. 

A revisão deixou de integrar integralmente o território municipal, deixando de fora, por exemplo, a zona rural, o bairro Arquipélago ou outras áreas vulneráveis, e essa fragmentação compromete a coerência da política urbana-ambiental e do controle territorial, especialmente em áreas de sensibilidade ambiental. Como nas normas urbanísticas, as ambientais também têm como característica possuir muitas diretrizes, princípios e objetivos, mas poucos instrumentos operacionais claros para efetivar a sustentabilidade urbano-ambiental. Assim, constata-se a falta de delimitação precisa das unidades de conservação e de seus entornos, bem como de regras urbanísticas específicas para essas áreas.

E mais, a construção de um Plano Diretor que determina a política urbana da cidade envolve intensa participação social, que segundo as palavras do Promotor Cláudio Ari de Mello, é “um processo político caracterizado por elevado grau de cidadania urbana, um dos processos legislativos mais democráticos do mundo” (Mello, 2025, p.24). O que se tem visto é o contrário dessa premissa, com a obstrução de todas as formas de participação da população, em que pese, haja um discurso oficial de ausculta e debate.

O ápice desses obstáculos ocorreu na audiência pública de 9 de agosto de 2025, que foi judicializada e chegou a ser suspensa por liminar. Embora a suspensão tenha sido posteriormente revogada pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, um dos efeitos foi a presença reduzida do público — apenas metade dos inscritos compareceu. A exigência de inscrição prévia e o uso obrigatório de pulseira de identificação para entrada contrariaram princípios de acessibilidade universal. Relatos dos participantes apontam cortes abruptos nas falas, limitadas a dois minutos, sem possibilidade de concluir o raciocínio das questões ou sugestões apresentadas.

Avanço das políticas neoliberais

É nítido que o avanço das políticas neoliberais redefiniu profundamente as dinâmicas do urbanismo contemporâneo. Em Porto Alegre, sob a lógica do mercado, o espaço urbano passou a ser concebido não apenas como um território de convivência e cidadania, mas sobretudo como um ativo econômico e instrumento de valorização do capital. Nesse contexto, as práticas de planejamento e gestão urbana — incluindo as revisões dos planos diretores — foram progressivamente orientadas por princípios de eficiência, competitividade e atração de investimentos, em detrimento de uma perspectiva de justiça social. Essa racionalidade neoliberal, conforme analisa David Harvey (2008b), promove uma acumulação por superexploração do trabalho e especialmente pela especulação dos mercados imobiliários, tornando o espaço urbano objeto de extração de valor, frequentemente em prejuízo do uso social da cidade. 

O Estado, antes agente central na regulação e ordenamento do território, assume um papel de mediador e facilitador dos interesses privados, promovendo políticas que flexibilizam normas urbanísticas e ampliam as oportunidades de rentabilidade para o mercado imobiliário. Henri Lefebvre (2011) já advertia que a urbanização, sob a lógica do capital, converte o direito à cidade em um privilégio restrito a determinados grupos sociais, uma vez que a segregação urbana constitui elemento estruturante desse processo. Tal segregação, conforme esse autor, manifesta-se sob três formas interdependentes, que podem ocorrer de modo simultâneo ou sucessivo: a espontânea, derivada das desigualdades de renda e das ideologias dominantes; a voluntária, caracterizada pela constituição deliberada de espaços sociais separados; e a programada, justificada pelo discurso técnico de ordenamento territorial e planejamento urbano (Lefebvre, 2011). 

Esses mecanismos, ao operarem de forma articulada, reproduzem e aprofundam as desigualdades socioespaciais, transformando o espaço urbano em instrumento de exclusão e de reprodução das relações de dominação próprias do capitalismo. Raquel Rolnik (2015) aponta que os instrumentos de planejamento vêm sendo apropriados por agentes econômicos que moldam a cidade segundo interesses de valorização fundiária. Assim, a revisão de planos diretores, como no caso de Porto Alegre, capturada por essa lógica, tende a reproduzir e intensificar processos de gentrificação, exclusão territorial e desigualdade socioespacial. Em última instância, o urbanismo neoliberal consolida uma concepção de cidade fragmentada, em que o espaço é regulado mais pela lógica financeira do que pelo compromisso com a função social e coletiva do território.

Para concluir, a inundação histórica de 2024 não se restringiu a um evento climático extremo. Ela mostrou, de forma contundente, as contradições de um modelo de desenvolvimento urbano pautado pela lógica mercantil, no qual o espaço é tratado como ativo econômico e não como território de vida. Mais do que um fenômeno natural, a tragédia revelou a materialização de um projeto político que transforma a cidade em um balcão de negócios, subordinando a gestão pública aos interesses do capital e negligenciando sua função primordial: garantir segurança, dignidade e justiça social aos cidadãos.

Nesse contexto, o debate em torno da revisão do Plano Diretor assume centralidade. Em vez de orientar-se pela mitigação de riscos socioambientais e pela justiça territorial, o plano proposto tende a intensificar desigualdades, ao flexibilizar normas de uso e ocupação do solo e ampliar as oportunidades de valorização imobiliária em detrimento das necessidades coletivas. Assim, o desafio que se impõe à cidade é o de redefinir os modos de produção da cidade, isto é, questionar quem a produz, para quem ela é produzida e com base em quais valores.

Cidadania deve ser agente do planejamento

A produção da cidade, compreendida como processo social e político, não pode continuar sendo monopólio de atores econômicos e tecnocráticos. Ela exige a incorporação efetiva da cidadania como agente ativo de planejamento, formulação e controle das políticas urbanas. Isso significa reconhecer a participação popular não como etapa meramente consultiva, mas como dimensão constitutiva da democracia urbana.

A experiência recente evidencia que apenas a participação crítica, informada e articulada entre movimentos sociais, coletivos territoriais, comunidades afetadas e instituições de ensino pode reorientar o urbanismo para o interesse público. Essa participação amplia o horizonte decisório, democratiza o conhecimento técnico e tensiona as estruturas de poder que historicamente excluíram grande parte da população dos processos de planejamento.

Assim, a disputa em curso sobre o futuro de Porto Alegre ultrapassa o campo técnico do urbanismo: trata-se de um embate sobre o direito à cidade e sobre o próprio sentido da vida urbana. O caminho para uma cidade justa e sustentável não será traçado apenas por engenheiros, empresários e gestores, mas por uma coletividade que reivindica ser autora — e não apenas espectadora — da produção de seu espaço. Entre uma cidade para as pessoas e uma cidade à venda, a escolha permanece aberta, e dela dependerá o tipo de sociedade que se pretende construir.

Referências

AVRITZER, Leonardo. Democracia e as esferas públicas no Brasil. São Paulo: Ed. 34, 2002.

BRASIL. Lei Federal n° 10.254 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 138, n. 132, p. 1-4, 11 jul. 2001.

DARDOT, Pierre; LAVAL, Christian. A nova razão do mundo: ensaio sobre a sociedade neoliberal. São Paulo: Editora Boitempo, 2016.

HARVEY, David. Cidades rebeldes. São Paulo: Martins Fontes, 2014. 

HARVEY, David. O direito à cidade. São Paulo: Boitempo, 2008a.

HARVEY, David. O neoliberalismo: história e implicações. 3. ed. São Paulo: Loyola, 2008b.

LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. São Paulo: Centauro. 2011. 

MARICATO, Ermínia. O impasse da política urbana no Brasil. Petrópolis: Vozes, 2011.

MELLO, Cláudio. Estudo Técnico-jurídico sobre a minuta do Plano Diretor apresentada pela Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Centro De Apoio Operacional Da Ordem Urbanística e Questões Fundiárias. MPRS, 2025.

PREFEITURA DE PORTO ALEGRE. Revisão do Plano Diretor: diretrizes gerais. Porto Alegre, 2023.

ROLNIK, Raquel. Guerra dos lugares: a colonização da terra e da moradia na era das finanças. São Paulo: Boitempo, 2015.

VAINER, Carlos. Pátria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratégia discursiva do planejamento estratégico urbano. In: MARICATO, Ermínia. ARANTES, Otília; VAINER, Carlos. A cidade do pensamento único: desmanchando consensos. 4. ed. Petrópolis: Vozes, 2007. 

* César Rolim é professor de História da Rede Municipal de Ensino de Porto Alegre (RME/POA). Técnico-Administrativo na Ufrgs. Licenciado e Especialista em História Contemporânea (Fapa). Mestre em História (Ufrgs). Compõe a atual Coordenação da Assufrgs e também a atual diretoria do Sindicato dos Municipários de Porto Alegre (Simpa). 

** Jacqueline Custódio é advogada, especialista em Direito Público. Bacharel em Artes Visuais. Ativista pela preservação do patrimônio cultural. Mestra no PPG Museologia e Patrimônio/Ufrgs, com inúmeros cursos na área de patrimônio cultural. Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional/Ufrgs. Conselheira representante da Região Sul no Conselho Nacional de Políticas Culturais (MinC, 2023/2025).

**Este é um artigo de opinião e não necessariamente expressa a linha do editorial do jornal Brasil de Fato.

Editado por: Marcelo Ferreira